从丰县幼儿园强收公办，谈未来民办园何去何从

2019年2月16日

　　国务院办公厅在1月份下发《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》文件后，城镇小区配套幼儿园治理在全国陆续展开。春节前，在江苏省徐州市下辖的丰县，移交小区配套幼儿园的行动拉开序幕，有民办小区幼儿园在被勒令收回改为公办，钥匙被强制收走后，直到春节后，补偿方案仍未达成书面意见，而公办园的接管也未落实。

　　2019年1月21日，丰县融耀新城小区幼儿园办学者盛明辉（化名）突然接到县教育局通知，幼儿园要移交给当地公办园接管。当天，小区物业经理就带人换下了幼儿园大门的门锁。接管的公办园派来两名保安守在幼儿园大门前。

　　盛某及合作者对该园投资达300多万元，表示可以配合移交，但老师、幼儿得安顿，装修投资款的问题也应该一并解决，而现在政府一收了之，其作为私人经营着真受不了。

　　去年底教育部对学前教育深化改革规范发展《若干意见》的解读，明确要求2019年6月底前各省区市要制定小区配套幼儿园的建设和管理办法。不知是江苏、徐州已经制定了建设和移交办法，还是丰县当地自己“解读的”，不论如何，在经营者愿意配合移交的情况下，政府既不给转成普惠幼儿园的机会，在没有明确补偿方案的前提下，就勒令收归公办，强制收走幼儿园钥匙，简单粗暴的改革手段，即便其园所的证件尚未办完，也明显操之过急，无视投资者的合法权利和家长的利益，更伤害了政府的公信力。同时，讲公益不意味着排斥民间资本，更不能以牺牲民众利益为代价。

　　在我国，民办幼儿园有两种法人主体——营利性幼儿园持《营业执照》开办，其主体受到《公司法》的制约，而非营利园持有的则是《民办非企业注册登记证》，遵循的是《民办非企业单位登记管理暂行条例》。

　　营利园的法律依据相对明晰，其财产权、股东权益等等和普通公司一样，而其实非营利园的财产归属问题——也就是民办非企业单位的财产归属问题，在司法界，乃至司法审判方面，也是较为模糊的，因为民非企业这一主体，本就是特殊时代下的产物。这次的幼儿园收归“公办”事件，实质上，属于民办非企业单位的财产退出问题。

　　民办非企业单位财产的退出，实质为民办非企业单位举办者或者投入者退出民办非企业单位。民办非企业单位主体退出时，其投入如何处理？这已经成为民办非企业单位财产制度中亟待解决的问题。对此难题，须分两个层次剖析：

1. 一般情形下的退出：
   即投入者退出而无新的加入者。在此情形，投入者应如何退出？是否可以主张“合理回报”？立法层面，仅民办学校这一种民办非企业单位法人的投入者可以主张“合理回报”。而既有司法判决表明，法院一般会确认民办学校投入者能够主张合理回报，但不得主张“投资者权益”。在北京市第二中级人民法院审理的“周建新等与北京市翔宇中学与公司有关纠纷上诉案”一案中，法院就认为，“因民办学校系社会公益事业，不得以营利为办学目的，学校的收入任何单位和个人不得侵占、私分和挪作他用，财务结余也不得归主办单位、主办者所有，不得用于个人分配，也不得用于校外投资，该四人（涉案民办学校举办者）也不能享有投资者权益。虽然2003年9月1日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法》规定出资人可以从办学结余中取得合理回报。但根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的规定，出资人要求取得合理回报应在民办学校章程中进行规定。根据上述规定，现即使认定该四人在翔宇中学设立时投入了资金，在翔宇中学章程中没有规定的情况下，其要求享有投资者权益也没有合理依据。”
2. 特定情形下的退出：
   即投入者退出，同时将投入转让给新的加入者。在此情形，投入者应如何退出？其转让行为是否有效？转让利益应如何处理？是否允许利差？民政部门对投入转让应如何处理？司法审判中对于特定情形下退出的处理思路又是什么？此部分着重分析特定情形下的退出，即民办非企业单位中投入者将投入予以转让的情形。《民非条例》对投入者将投入转让这种情形没有作规定，实践中就此发生重大分歧。既有的司法判决显示，法院均将民办非企业单位的此类转让作为作有效处理。民政部门对此持有不同看法，认为这种转让是无效的。司法审判与民政部门对同一问题见解迥异，这给理解和处理此类问题带来了混乱，也使登记管理机关的工作人员在登记实务中产生了诸多困惑。民办非企业单位投入者将投入转让他人究竟是合法还是非法，成为许多民间组织管理人员难以解答的一个难题。长此以往，民政部门作为民办非企业单位登记机关的权威性将受到削弱。理论上民办非企业单位不以营利为目的，而实践中类似于医院、民办学校等却存在着相当大的可得利益空间。民办非企业单位投入者向他人转让投入现象大量出现，使得民办非企业单位财产退出机制的建构问题急需提上议事日程。

（一）医院股权（民非单位出资额）两次转让引发的一例司法判决

　　实质上，对于民办非企业单位投入者向他人转让投入问题，法官内部也存在不同意见。司法裁判出现矛盾现象，并非不可思议。在江苏省南通中院处理一起“医院一股多转案”中，即有所体现。同样是民办非企业单位投入者向他人转让投入，前后签订了两份转让合同，法院认为一份无效，另一份有效。

　　一审法院江苏省海安县人民法院经审理认为，本案黄忠与费永刚于2006年5月7日签订的股权转让协议，体现了双方当事人的真实意思，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定合法有效。而崔益明与黄忠于2005年11月17日签订的股权转让协议虽然体现了当事人的真实意思，同时邓庄医院的大部分股东也表示同意，但该协议明显违反了邓庄医院章程中董事的股份只可在董事会人员之间转让的规定。邓庄医院作为民办非企业单位（法人），其章程是由其股东依法订立、规范法人组织与活动的基本法律文件，在法人存续期间发生效力，法人的组织和经营均不得违反章程的规定，故崔益明与黄忠签订的股权转让协议应认定无效。

后来，一审法院江苏省海安县人民法院依照《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定，作出如下判决：

1. 费永刚与黄忠于2006年5月7日签订的股权转让协议有效。
2. 崔益明与黄忠于2005年11月17日签订的股权转让协议无效。

　　有意思的是，本案二审调解结案。经南通市中级人民法院主持调解，本案当事人自愿达成如下协议：1．费永刚与黄忠于2006年5月7日订立的股权转让协议不再履行。……3．崔益明与黄忠于2005年11月17日订立的股权转让协议继续履行。

　　可见，无论是司法判决，还是司法调解，法院都倾向于认定民办非企业单位投入者对外转让投入行为是有效的，即使这种转让实质上使得转让者从中获得了不菲收益。

（二）民办非企业单位投入者转让投入的规则

　　民办非企业单位投入者转让投入的现象不可避免，《民非条例》对此问题应作出回应。这种回应必须充分考虑民办非企业单位发展的现状，不能超越现阶段的发展水平。应实事求是地研究制定投入者转让投入的规则，以形成规范的财产权转移和退出机制。以使民办非企业单位投入者转让投入有章可循，从而化解因此而产生的种种矛盾。

　　《民非条例》应对民办非企业单位投入转让的收益分配进行限定，将转让方的收益限制在一定的比例范围之内。其他所得收益，应该归民办非企业单位所有。与此同时，民办非企业单位的资金本身，不得因投入转让而发生减损。

　　虽说《民非条例》对投入者将投入转让，也就是财产退出情形没有作规定。虽说民办非企业单位的财产，属于单位而非股东所有，但创设幼儿园，即“民办非企业单位”所投入的资金，却是投入者合法的私有财产。

　　虽然民非条例没规定，但就《宪法》及其修正案来看，财产权是宪法赋予公民的十分重要的经济权利，是公民行使其他权利和自由的物质基础，也是国家发展社会主义市场经济的物质基础。社会主义国家的经济制度以公有制为基础，宪法在保护全民所有制和劳动群众集体所有制的公共财产的同时，也十分注重保护公民个人的合法财产权。根据本条的规定，国家保护的公民个人的合法财产权包括合法的财产所有权和财产继承权。宪法修正案规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。“侵犯”在现代汉语中有侵入、触犯、非法干涉、损害权利之意。“不受侵犯”亦即不得侵入和触犯，不受非法干涉，权利不受损害，从而强调了保护私有财产的严肃性。并且，进一步明确了国家对全体公民的合法的私有财产都给予保护，保护范围既包括生活资料，又包括生产资料。

　　按照最近这次宪法修正案的规定，公民的各类私有财产都受法律保护。只要公民的财产是合法的，不论是有形的，还是无形的；不论是动产还是不动产；不论是生活资料，还是生产资料，或是在市场经济条件下新出现的其他财产权利，法律都给予保护。强调受保护对象的合法性，以引导人们通过合法经营、辛勤劳动致富。

　　因此，在遵循宪法等相关法律的前提下，将民办园转公办园应有两种方式：

• 协议：在不减损民非单位资产的前提下，接手者与出让者协商，由接手者补偿出让者相应的出资，作为对私产的尊重与保护；
• 征收：如接手者为政府，可选择采用宪法赋予的“征收”的例外规则，但必须同步履行征收的法定补偿义务。

　　而解决民非企业的财产退出问题，更是加强公民财产权保护，给民间主体的投资行为以安全性保证的具体体现：人有生老病死等各种个人情况，导致无法继续行使其在民非单位的相应权力，那么这时候就必须进行财产退出。也只有“进退”自如，更好的保护私产，才能激发民间资本，投入非营利性社会服务活动，补足国家教育资金短缺问题，共同参与国家教育建设，从而真正解决上学难等学位供给不足的问题以及相应的上学贵问题。

　　全国目前有十几万家的民办幼儿园，就幼服网已经接触的上千家幼儿园来看，确实目前存在较多的退出需求：不少成立于上世纪90年代的民办幼儿园，其投资者（实控人）都已接近或超出退休年龄，或因其身体原因，已不胜任领导幼儿园的经营，而家族中又找不到继任者，这样的园所不在少数，如聘请职业园长，又不能像公司一样进行名正言顺的股权绑定，因此担心教学质量及经营管理风险。

　　因此不少园长，也希望能转让部分“股权”（举办权）或全部“股权”给新任的第三方，让其共同担责、共享经营果实。为此，幼服网自成立初始即致力于面向全国幼儿园提供专业的股权转让中介平台系统，为现有的幼儿园主办者提供退出的渠道，同时让愿意投资、发展教育的有志之士，通过购买股权，进入幼教市场，以此打通幼教资产合理流转（非炒作）的渠道。通过互联网，充分发挥股权市场机制，从而保护幼教投资，助力幼教行业健康发展，这是幼服网存在的意义与价值。

　　同时，幼服网也希望国家尽快完成对《民非条例》中缺失的财产退出相关规定，做出相应修正。

题外话：

　　编者去年曾在幼教展上，被人问及：现在幼儿园还能转让么？其实仔细想一想便知：没有人能长生不老去经营幼儿园，退出经营是迟早的事情。无偿退出无异于打土豪分田地，现在社会环境允许么？如果不能有偿退出，那谁还来办幼儿园呢？办园全靠国家资金，够么？

　　各位园长们别担心，更切勿人云亦云，中国是法治社会，现阶段法律不健全是正常的，但随着经济社会的发展，一切都会慢慢走上正轨。做好教育，服务好社会必有相应的回报。